Le crédit d’impôt pour personnes handicapées procure un allégement fiscal aux personnes ayant une déficience fonctionnelle grave qui limite leurs activités de la vie quotidienne. Il est aussi offert à certaines personnes qui ont besoin de soins thérapeutiques fréquents pour le maintien d’une fonction vitale. Le crédit est fondé sur l’hypothèse selon laquelle ces personnes assument, relativement à une déficience, un éventail de dépenses dont elles ne peuvent demander le remboursement aux termes du crédit d’impôt pour frais médicaux, comme les dépenses liées au transport et au logement. Ces dépenses sont des faux frais liés à une déficience ou des frais qui ne peuvent être détaillés, tel que décrit au chapitre précédent.

Le crédit d’impôt pour personnes handicapées a pour objet d’accroître l’équité fiscale en prévoyant un certain allégement à l’égard des dépenses liées à une déficience, étant donné qu’il s’agit de dépenses additionnelles inévitables que les autres contribuables n’ont pas à encourir. Dans les faits, ce crédit d’impôt assure un allégement fiscal à l’égard d’un montant de 6 486 $ au titre de dépenses qui ne peuvent être détaillées (soit le montant sur lequel est basé le crédit pour 2004), qui se traduit par une réduction de l’impôt fédéral sur le revenu autrement à payer d’un maximum de 1 038 $ (16 % de 6 486 $)¹. Le crédit vise donc à constituer une mesure d’équité fiscale plutôt qu’une subvention ou qu’une mesure de soutien aux personnes handicapées².

Plus précisément, le crédit d’impôt pour personnes handicapées est conçu pour conférer un certain degré d’équité horizontale au régime fiscal. Selon le principe de l’équité horizontale, des personnes dans une situation semblable (c.-à-d. dont les revenus disponibles avant impôts sont similaires) doivent payer les mêmes impôts. L’annexe 5 illustre la façon dont le crédit d’impôt poursuit cet objectif.

Le crédit d’impôt pour personnes handicapées constitue toutefois un instrument rudimentaire. Il procure un crédit fixe, sans égard aux dépenses réelles liées au handicap, aux personnes qui satisfont aux critères d’admissibilité. Il peut donc accorder un allégement trop faible à certaines personnes, et trop élevé à d’autres. Dans une certaine mesure, cette limitation est propre aux mesures fiscales d’application générale conçues pour accorder un traitement fiscal particulier aux personnes handicapées. Il existe d’importantes limitations, comme nous le verrons dans le chapitre intitulé « Orientations futures », au titre de la capacité du régime fiscal d’accorder un allégement entièrement équitable en réponse à la situation particulière des personnes lourdement handicapées.

Les personnes qui ne reçoivent pas le crédit d’impôt pour personnes handicapées parce que leur impôt fédéral à payer est insuffisant (en raison de leur faible revenu), mais qui y sont admissibles du fait de leur déficience, peuvent transférer une partie ou la totalité du crédit à une personne dont elles sont à la charge. Cette dernière peut être le conjoint ou conjoint de fait, le père, la mère, le grand-père, la grand-mère, l’enfant, le petit-enfant, le frère, la sœur, la tante, l’oncle, le neveu ou la nièce de la personne³. Si cette personne a également un revenu faible, elle ne pourrait par contre bénéficier de ce transfert.

Pour être admissible au crédit d’impôt pour personnes handicapées, une personne doit, à la fois

• avoir une déficience mentale ou physique grave et prolongée;

• en raison de cette déficience, être toujours ou presque toujours limitée de façon marquée dans sa capacité d’exercer une activité courante de la vie quotidienne, ou le serait sans les soins thérapeutiques qu’elle reçoit pour maintenir une fonction vitale;

• produire auprès de l’Agence du revenu du Canada un formulaire T2201, Certificat pour le crédit d’impôt pour personnes handicapées, rempli par un praticien qualifié attestant qu’elle satisfait aux deux premières exigences.

Aux fins du crédit d’impôt pour personnes handicapées, une déficience « prolongée » dure ou devrait durer pendant une période continue d’au moins un an. Une personne est dite « limitée de façon marquée » si elle est aveugle ou presque toujours aveugle, ou si, malgré le recours aux appareils, aux médicaments et aux soins qui s’imposent, elle est toujours ou presque toujours incapable d’accomplir une activité courante de la vie quotidienne ou a besoin d’y consacrer un temps excessif.

Pour l’Agence du revenu du Canada, l’expression « toujours ou presque toujours » signifie habituellement que les activités sont limitées au moins 90 % du temps. Cette interprétation est aussi appliquée à d’autres dispositions de la Loi de l’impôt sur le revenu contenant cette expression. Il convient de signaler que les tribunaux ont indiqué qu’un simple critère mathématique ne pouvait être appliqué à l’expression « presque toujours », si bien que l’interprétation de 90 % ne sert que de ligne directrice.

Afin de déterminer l’admissibilité au crédit d’impôt pour personnes handicapées, la nature de la déficience, à l’exception de la cécité, n’est pas pertinente. Ce qui est pertinent aux fins de l’admissibilité, c’est l’effet invalidant de la déficience grave et prolongée sur la capacité d’accomplir une ou plusieurs « activités courantes de la vie quotidienne ». Ces activités sont définies comme suit dans la Loi de l’impôt sur le
revenu :

• la perception, la réflexion et la mémoire;

• le fait de s'alimenter ou de s'habiller;

• le fait de parler de façon à se faire comprendre, dans un endroit calme, par une personne de sa connaissance;

• le fait d'entendre de façon à comprendre, dans un endroit calme, une personne de sa connaissance;

• les fonctions d'évacuation intestinale ou vésicale;

• le fait de marcher.

Les personnes ayant une déficience grave et prolongée ne sont pas tenues d’être limitées de façon marquée dans une activité courante de la vie quotidienne pour être admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées, dans le cas où elles seraient limitées de façon marquée si elles ne recevaient pas des soins thérapeutiques qui, à la fois :

• sont essentiels au maintien d’une fonction vitale de la personne,

• doivent être administrés au moins 3 fois par semaine pendant une durée totale moyenne d’au moins 14 heures par semaine;

• selon ce à quoi il est raisonnable de s’attendre, n’ont pas d’effet bénéfique sur des personnes n’ayant pas une telle déficience.

On trouvera à l’annexe 6 le formulaire T2201 en vigueur pour 2003, Certificat pour le crédit d’impôt pour personnes handicapées. Toutes les personnes qui désirent établir leur admissibilité au crédit doivent remplir le formulaire et en faire attester l’exactitude par un praticien qualifié.

Le nombre de personnes demandant pour elles-mêmes le crédit d’impôt pour personnes handicapées a constamment augmenté entre 1988 et 1994 (figure 2.1). Cette popularité croissante du crédit résulte de l’élargissement des critères d’admissibilité en 1986.

Source : Ministère des Finances

Auparavant, la déduction pour personnes handicapées (qui a précédé le crédit d’impôt pour personnes handicapées⁴) n’était accordée qu’aux personnes aveugles, alitées ou en fauteuil roulant.

Après 1994, le nombre de personnes demandant le crédit d’impôt pour personnes handicapées pour elles-mêmes est demeuré assez stable, à environ 380 000, jusqu’en 2001, dernière année dont les données définitives sont disponibles, quand il a chuté à
344 000. Cette baisse est attribuable en partie à l’examen des demandes de crédit d’impôt lancé en 2001 par l’Agence du revenu du Canada (il en sera question plus loin dans le présent chapitre).

Bon nombre de personnes qui demandent le crédit d’impôt pour elles-mêmes n’ont pas besoin du crédit intégral pour réduire leur impôt fédéral à zéro. Certaines de ces personnes transfèrent la totalité ou une partie du crédit à une ou plusieurs personnes qui en ont la charge. En 2001, environ 75 000 Canadiens ont demandé la totalité ou une partie du crédit d’impôt transféré d’un conjoint, tandis que 99 000 autres ont demandé un montant de crédit d’impôt transféré d’une personne à charge.

Le nombre total de demandes de crédit pour soi et de transferts n’indique toutefois pas combien de personnes sont admissibles au crédit d’impôt et le demandent (ou au nom de qui une demande est présentée). L’absence de données claires s’explique par le fait que deux personnes, comme la personne handicapée et son conjoint, peuvent demander chacune une partie du crédit.

Le ministère des Finances a récemment estimé à 400 000 le nombre de Canadiens admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées pour qui une demande a été présentée en 2001 — par la personne elle-même ou par un parent ou un conjoint dont elle est à la charge, ou les deux⁵.

Le crédit d’impôt pour personnes handicapées a procuré un allégement d’impôt fédéral de 330 millions de dollars aux personnes admissibles ou aux personnes qui en ont la charge en 2001. Cette dépense a sensiblement augmenté par rapport aux années antérieures (figure 2.2) 6 malgré la baisse du nombre de demandes présentées pour soi. La croissance est entièrement attribuable à l’augmentation du montant du crédit, qui est passé de 4 293 $ à 6 000 $ en 2001. Le ministère des Finances projette que le montant de l’allégement fiscal accordé aux termes du crédit d’impôt atteindra 375 millions de dollars en 2004.

Source : Ministère des Finances

L’âge est l’une des caractéristiques notables au sujet des personnes qui présentent pour elles-mêmes une demande de crédit d’impôt pour personnes handicapées : plus de la moitié d’entre elles sont des aînés (tableau 2.1)⁷. C’est le cas depuis 1995, et la proportion de personnes de 65 ans et plus qui présentent pour elles-mêmes une demande de crédit d’impôt a augmenté constamment dans les dernières années (figure 2.3). Étant donné que le taux d’incapacité augmente selon l’âge, et que la proportion d’aînés dans la population en général augmente, ces chiffres ne sont pas étonnants⁸.

Source : Ministère des Finances

Source : Ministère des Finances

Les auteurs d’un document de recherché⁹ rédigé pour le Comité estiment qu’en raison du vieillissement de la population, les deux tiers des bénéficiaires du crédit d’impôt pour personnes handicapées auront plus de 65 ans d’ici 2031, et que le nombre total de demandeurs aura presque doublé d’ici là. Cette tendance se traduirait par un doublement du coût en revenus du crédit d’impôt en dollars constants (c.-à-d. en tenant compte des effets de l’inflation). Le crédit d’impôt deviendra donc de plus en plus une mesure d’allégement fiscal pour les aînés, plutôt que pour les enfants et les personnes en âge de travailler qui sont handicapés. Nous explorons cet aspect du crédit d’impôt dans le chapitre intitulé « Orientations futures ».

Les personnes handicapées ont des revenus inférieurs à la moyenne, généralement en raison d’un taux d’emploi moins élevé. Ce problème se reflète dans la répartition, selon le revenu, des personnes présentant pour elles-mêmes une demande de crédit d’impôt pour personnes handicapées (tableau 2.2). Les trois quarts de ces personnes avaient un revenu total, aux fins de l’impôt, de moins de 30 000 $ en 2001, tandis que seulement 5 % d’entre elles avaient un revenu supérieur à 60 000 $.

Nota : Le revenu total désigne le revenu total déclaré aux fins de l’impôt.

Source : Ministère des Finances

Bien que cette répartition découle de la proportion élevée de déclarants chez les aînés, il convient aussi de signaler que le revenu moyen des déclarants de moins de 65 ans qui reçoivent le crédit d’impôt pour personnes handicapées est sensiblement inférieur à celui des déclarants qui ne le reçoivent pas (tableau 2.3). Par contre, chez les Canadiens de plus de 65 ans, le bénéficiaire moyen du crédit d’impôt a à peu près le même revenu que les personnes qui ne sont pas handicapées.

Dans le cas des aînés, l’une des raisons pour lesquelles les bénéficiaires du crédit d’impôt pour personnes handicapées ont des revenus semblables à ceux qui ne sont pas handicapés est le revenu minimal garanti à tous les aînés, qu’ils soient handicapés ou non, au moyen des programmes de la sécurité de la vieillesse et du supplément de revenu garanti. En outre, un grand nombre d’aînés handicapés ne développent une déficience fonctionnelle que tard dans leur vie, si bien qu’ils sont susceptibles de disposer de revenus de retraite semblables à celui de ceux qui ne deviennent pas handicapés (c.-à-d. qu’ils ont eu les mêmes possibilités au chapitre de l’emploi et de l’épargne en prévision de la retraite).

Nota : Le revenu total désigne le revenu total déclaré aux fins de l’impôt.

Source : Ministère des Finances

La description du crédit d’impôt pour personnes handicapées permet d’expliquer pourquoi cette mesure est difficile à appliquer. Comme nous l’avons vu, les critères d’admissibilité sont de trois ordres : la présence d’une déficience grave et prolongée, son incidence (une limitation marquée) sur une activité courante de la vie quotidienne et la validation de la demande par un professionnel au moyen d’un formulaire dûment rempli.

Divers groupes de défense des droits des personnes handicapées expriment depuis des années leurs préoccupations à l’égard des problèmes d’interprétation et d’application du crédit d’impôt pour personnes handicapées. Ces problèmes sont toutefois ressortis davantage en 2001 quand l’actuelle Agence du revenu du Canada¹⁰ a décidé de procéder à une vérification de masse de ce crédit (voir l’encadré à la page suivante).

La collectivité des personnes handicapées a été scandalisée par la façon dont l’examen de 2001 a été communiqué, ainsi que par sa portée générale. Ses représentants ont aussi exprimé leurs préoccupations à l’égard des révisions majeures apportées tout au long des années 1990 au formulaire T2201 qui, à leur avis, ont rendu l’interprétation des critères d’admissibilité de plus en plus restrictive à maints égards.

Même si un certain nombre de présentations soumises au Comité faisaient état de l’examen mené en 2001 par l’Agence du revenu du Canada, elles ont également relevé un plus large éventail de problèmes relatifs au crédit d’impôt pour personnes handicapées. Ces problèmes peuvent être classés en deux catégories.

L’Agence du revenu du Canada a adopté en 1996 une pratique administrative consistant à examiner tous les Certificats pour crédit d’impôt pour personnes handicapées (formulaire T2201) au titre de l’admissibilité avant d’établir la cotisation aux fins de l’impôt. Cette forme de sélection préalable est relativement inhabituelle dans le cadre de l’application de la Loi de l’impôt sur le revenu. L’Agence a indiqué que cette pratique a été adoptée à la fois pour mieux contrôler l’octroi du crédit et pour éviter de refuser rétroactivement le crédit aux personnes qui l’auraient reçu par erreur au cours d’années antérieures.

Étant donné qu’il manquait à l’Agence des justificatifs importants (et, dans certains cas, tous les renseignements) au sujet des demandeurs de crédit d’impôt pour personnes handicapées qui avaient présenté une première demande avant 1996, elle a décidé en 2001 d’étoffer les dossiers des 106 000 Canadiens et Canadiennes ayant présenté une demande pour soi. Ces personnes ont donc été invitées à renouveler leur admis-sibilité au crédit en faisant remplir un nouveau formulaire T2201 par un praticien qualifié. L’Agence a exclu de cet examen les personnes de plus de 75 ans, celles qui ont présenté une demande pour leur conjoint et celles qui l’ont fait au nom d’un autre membre de la famille.

La lettre envoyée à cette occasion a créé des remous chez certains membres de la collectivité des personnes handicapées. Il y était précisé ce qui suit : « Après avoir examiné votre dossier, nous avons conclu que nous n’avions pas suffisamment d’informations pour autoriser votre requête pour l’année 2001 et les prochaines années fiscales. »

La lettre ne précisait pas clairement que l’Agence devait obtenir pour ses dossiers des données additionnelles à l’appui de la demande, ni ne cherchait à laisser entendre que l’Agence disposait de renseignements disqualifiant la personne aux fins du crédit, mais il était possible de croire qu’elle le sous-entendait. Environ 17 000 personnes qui ont reçu la lettre n’ont pas produit de nouveau le formulaire T2201, et à peu près 31 500 demandes présentées ont été refusées à des personnes qui avaient autrefois été considérées comme admissibles au crédit.

La première est celle des problèmes d’interprétation et de politique législative liés à l’admis-sibilité au crédit d’impôt pour personnes handicapées. Le ministère des Finances est responsable des politiques et des lois relatives au crédit et l’Agence du revenu du Canada, de leur interprétation.

La deuxième catégorie concerne les aspects administratifs du crédit d’impôt pour personnes handicapées, y compris le formulaire T2201, le processus en vertu duquel les décisions sont prises et communiquées aux demandeurs, les méthodes en vigueur aux diverses étapes de l’examen de ces décisions, et l’insuffisance générale de renseignements fournis aux demandeurs en ce qui concerne les appels et l’accès aux documents. L’Agence du revenu du Canada est chargée de ces aspects administratifs.

Nos recommandations relatives au crédit d’impôt pour personnes handicapées s’attaquent aux principaux problèmes d’administration et d’admissibilité relevés. Comme nous l’avons précisé au chapitre précédent, nos délibérations ont été influencées de manière déterminante par le modèle social de l’incapacité, et nous considérons que nos recommandations constituent un premier pas en vue d’adapter les critères d’admissibilité à ce modèle.

Nos recommandations ne vont pas aussi loin que nos discussions relatives au crédit d’impôt pour personnes handicapées. Nous avons notamment débattu longuement l’intégration du modèle social aux critères d’admissibilité du crédit d’impôt. Même si nous ne présentons aucune recommandation en bonne et due forme à ce sujet, nous estimons que nos travaux dans ce domaine sont d’application plus générale et justifient un examen poussé. Nous revenons à cette question dans le chapitre intitulé « Orientations futures ».

Les présentations soumises au Comité ont soulevé plusieurs préoccupations relatives à la conceptualisation de l’incapacité. Les critères d’admissibilité actuels, prévus dans la Loi de l’impôt sur le revenu et le formulaire T2201, combinent en une seule liste certaines expressions qui concernent les fonctions physiques (p. ex. la parole et l’ouïe) et certaines autres qui concernent les activités (p. ex. se nourrir ou s’habiller). Il en ressort que la liste actuelle d’activités inclut plusieurs fonctions physiques et que, selon le Comité, il en résulte une application imprécise des critères d’admissibilité au crédit.

Les expressions entendre, parler, l’évacuation et la perception, la réflexion et la mémoire sont toutes des fonctions nécessaires à l’exercice d’une activité. En revanche, les activités ont un sens et un objet; elles visent la réalisation d’un objectif précis. Par exemple, une personne doit être capable d’apprendre pour en arriver à lire et à écrire. Par opposition, le fait de se nourrir et de s’habiller sont des activités qui dépendent de plusieurs fonctions mentales et physiques.

L’absence de distinction entre fonctions et activités, et l’imprécision qui en résulte, ont entraîné selon nous une confusion sur le plan de l’interprétation d’un critère clé de l’admissibilité : la limitation marquée d’une activité courante de la vie quotidienne. Les membres du Comité ont appliqué, dans le cadre de leurs délibérations, une distinction conceptuelle plus rigoureuse entre les fonctions physiques et les activités courantes de la vie quotidienne qui sera approfondie au chapitre 5.

Comme c’est le cas pour l’actuel crédit d’impôt pour personnes handicapées, nous sommes d’accord que l’admissibilité doit reposer sur la présence d’une déficience grave et prolongée des fonctions physiques ou mentales. Cette déficience doit à son tour donner lieu à une limitation marquée des activités. Même si la déficience fonctionnelle est une condition nécessaire, sa seule présence ne crée pas nécessairement une limitation de l’activité.

Le Comité recommande que :

Cette recommandation a pour objet de préciser la disposition et n’a aucune incidence sur les recettes. Elle n’a pas pour objet de modifier la portée de l’admissibilité au crédit.

À l’heure actuelle, l’admissibilité des personnes ayant une déficience des fonctions mentales au crédit d’impôt pour personnes handicapées est reconnue dans la Loi de l’impôt sur le revenu par l’expression « la perception, la réflexion et la mémoire », qui désigne des activités courantes de la vie quotidienne. Les membres du Comité estiment toutefois que les dispositions de la Loi ont été rédigées à une époque où l’on insistait sur l’incapacité physique, et où la déficience des fonctions mentales n’était pas aussi bien reconnue ou comprise.

Selon des présentations soumises au Comité, les personnes ayant une déficience des fonctions mentales sont défavorisées au titre de la détermination de l’admissibilité, étant donné que leurs symptômes et l’incidence de ces derniers ne sont pas aussi bien compris que ceux des déficiences des fonctions physiques. On nous a dit que les personnes ayant des déficiences intellectuelles, des troubles d’apprentissage et des troubles de l’humeur ont généralement de la difficulté à établir leur admissibilité au crédit d’impôt pour personnes handicapées, même si leurs déficiences limitent de façon marquée leurs activités courantes de la vie quotidienne.

Par exemple, la Coalition for Disability Tax Credit Reform a cité dans sa présentation des témoignages entendus dans le cadre d’audiences tenues devant le Sous-comité de la condition des personnes handicapées : [TRADUCTION] « D’après notre expérience, toutes les nouvelles demandes [de crédit d’impôt pour personnes handicapées] des personnes schizophrènes ont été rejetées. Des incohérences semblables ont été signalées à l’égard des personnes ayant des déficiences intellectuelles¹¹ ».

En outre, l’Ontario Brain Injury Association a signalé qu’en l’absence de qualificatifs, l’utilisation de l’expression « la perception, la réflexion et la mémoire » a entraîné des problèmes d’application. Presque tous les êtres humains sont dotés de la faculté de perception, de réflexion et de mémoire, dans une certaine mesure. La seule présence de ces fonctions n’établit aucun seuil adéquat, aux fins de la détermination de l’admissibilité.

Un autre problème est que l’expression « la perception, la réflexion et la mémoire » n’englobe pas l’éventail complet des fonctions mentales. Par exemple, elle omet manifestement les troubles graves de l’humeur. Même si certaines personnes dont les activités sont limitées de façon marquée en raison d’une déficience mentale sont admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées, d’autres ne le sont pas. Des incohérences semblables ont été signalées à l’égard des personnes ayant des déficiences intellectuelles.

Des préoccupations relatives à l’admissibilité des personnes ayant des troubles d’apprentissage nous ont également été signalées. Cette forme de déficience n’est habituellement pas bien comprise. Il est tout à fait possible qu’une personne d’intelligence moyenne ou élevée ait un trouble d’apprentissage grave qui limite de façon marquée une activité courante de la vie quotidienne.

À notre avis, l’apprentissage est un aspect crucial de la réflexion. En fait, la capacité d’apprentissage touche plusieurs fonctions mentales — à savoir la concentration, la perception, la mémoire et la capacité de résoudre des problèmes. Les membres du Comité estiment que les personnes ayant des troubles de l’humeur et des troubles d’apprentissage devraient être admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées au même titre que celles ayant d’autres déficiences des fonctions mentales.

L’Agence du revenu du Canada a tenu en 2003 une grande consultation étalée sur cinq mois auprès de 22 organismes représentant la collectivité des personnes handicapées et des professionnels de la santé, au sujet de tous les aspects du formulaire T2201¹². Il était entendu que la modification du formulaire devait faire l’objet d’un consensus et être conforme à la Loi. L’ébauche de formulaire qui en a résulté a ensuite été soumise à des groupes de réflexion constitués de praticiens qualifiés pour déterminer si le nouveau formulaire était clair et facile à utiliser.

La principale préoccupation exprimée à l’égard de l’ancien formulaire est que le praticien qualifié y était invité à répondre à une série de questions fermées laissant peu de place à la justification ou à l’explication des effets de l’état du client. L’Agence devait donc demander des précisions supplémentaires aux praticiens compétents alors que l’ajout de détails sur le formulaire aurait suffi (en 2001, plus de 40 000 lettres de demandes de précisions ont été envoyées à des praticiens qualifiés). Les personnes ayant une déficience des fonctions mentales ont été les principales personnes touchées. On s’est également demandé si le libellé du formulaire était conforme aux critères prévus dans la Loi.

Par suite des consultations, le formulaire T2201 a été étoffé de manière à fournir plus de renseignements au sujet des critères d’admissibilité. Pour la plupart des activités courantes de la vie quotidienne, le formulaire établit d’abord les critères législatifs. Suivent des renseignements sur la façon dont les critères sont interprétés et des exemples de ce qui constitue une limitation marquée des activités courantes de la vie quotidienne. Les praticiens qualifiés sont également invités à décrire les effets de la déficience sur la capacité d’exercer une activité courante de la vie quotidienne.

La principale modification apportée au formulaire T2201 est la description d’une limitation marquée de la perception, de la réflexion et de la mémoire. Le formulaire décrit une limitation marquée comme le fait d’être incapable d’effectuer les fonctions mentales nécessaires au fonctionnement quotidien, ou d’avoir toujours ou presque toujours besoin d’un temps excessif pour les effectuer, même à l’aide de soins thérapeutiques, d’appareils et de médicaments appropriés. On inclut ensuite dans ces fonctions mentales la mémoire, la résolution de problèmes, l’établissement d’objectifs et le jugement, et l’apprentissage fonctionnel à l’indépendance (p. ex. les fonctions qui touchent les soins personnels, la santé et la sécurité, les aptitudes sociales, et les transactions simples et ordinaires), ainsi que des exemples de chacune de ces fonctions mentales.

Un grand nombre des préoccupations exprimées par la collectivité des personnes handicapées et par le Comité permanent du développement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées à l’égard de l’admissibilité au crédit n’étaient pas nécessairement liées au libellé des critères d’admissibilité dans la Loi, mais plutôt à la façon dont ces critères ont été interprétés et présentés sur le formulaire T2201 (annexe 6). L’Agence du revenu du Canada a révisé en profondeur le formulaire T2201 pour l’année d’imposition 2003 par suite de consultations exhaustives et de séances de groupes de réflexion tenues à l’été de 2003 (voir l’encadré à la page 36).

Le formulaire révisé a été sensiblement amélioré par rapport à ses prédécesseurs — la déficience mentale y est mieux comprise, et il devrait répondre à un grand nombre des préoccupations exprimées à l’égard du crédit d’impôt pour personnes handicapées. Il est toutefois encore possible de l’améliorer, et il conviendrait que l’Agence du revenu du Canada continue de consulter la collectivité des personnes handicapées.

Les membres du Comité estiment que l’expression « fonctions mentales nécessaires au fonctionnement quotidien », qui figure maintenant sur le formulaire T2201, décrit plus clairement les effets des déficiences mentales. Nous proposons qu’elle remplace l’expression « la perception, la réflexion et la mémoire » qui figure dans la loi actuelle.

Le Comité recommande que :

Cette recommandation a pour objet de préciser la disposition et n’a aucune incidence sur les recettes. Elle n’a pas pour objet de modifier la portée de l’admissibilité au crédit.

Comme nous l’avons vu, d’après l’Agence du revenu du Canada, le critère d’admissibilité selon lequel une limitation marquée doit être « toujours ou presque toujours » présente signifie que les symptômes limitant l’activité doivent se manifester au moins 90 % du temps.

Le Comité permanent du développement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées trouvait cette interprétation trop restrictive. Dans son rapport de décembre 2002, le Comité permanent a signalé ce qui suit : « Il est évident, par exemple, qu’une personne incapable d’exécuter une tâche ordinaire de la vie courante 75 % du temps est limitée de façon marquée à cet égard¹³ ».

Notre comité a discuté de l’emploi de l’expression « toujours ou presque toujours » et de son interprétation par l’Agence du revenu du Canada comme désignant la présence, au moins 90 % du temps, des symptômes qui limitent l’activité. Même si nous reconnaissons que cette interprétation peut être utile pour d’autres mesures fiscales comportant l’expression « toujours ou presque toujours », il y a lieu de se demander si elle se prête bien au crédit d’impôt pour personnes handicapées, dont l’admissibilité doit être déterminée selon la situation de chacun.

Nous avons envisagé, à la place de l’expression « toujours ou presque toujours », l’utilisation éventuelle de l’expression « dans une mesure importante », que nous estimons moins restrictive et plus significative pour les praticiens de la santé qui remplissent le formulaire T2201. L’expression « dans une mesure importante » élargirait l’admissibilité au crédit d’impôt pour personnes handicapées. Même si l’emploi de cette expression peut être plus clair pour certaines personnes, nous n’avons pu atteindre un consensus quant au fait que cette modification rendrait le crédit d’impôt plus équitable. Nous approfondissons la question au chapitre 5.

Selon des présentations soumises au Comité, l’actuelle « règle des 90 % » a créé des problèmes relatifs aux manifestations épisodiques. Si la règle signifie que les symptômes d’une limitation marquée doivent être présents « toujours ou presque toujours », les personnes dont les symptômes sont intermittents pourraient ne pas être admissibles au crédit.

Par exemple, la Société canadienne de la sclérose en plaques a signalé, dans sa présentation au Comité, comment ses membres peuvent être touchés par cette interprétation. La sclérose en plaques est une maladie invalidante du système nerveux central. Elle entraîne souvent une déficience grave — fréquemment intermittente — caractérisée par des tremblements, des problèmes d’équilibre, une fatigue aiguë, une déficience intellectuelle et la paralysie.

Une fois la maladie diagnostiquée, les personnes atteintes doivent vivre avec la maladie pour le reste de leur vie. Tant l’impact de la maladie sur le quotidien que son évolution sont imprévisibles. Des périodes de répit spontané peuvent être entrecoupées d’attaques invalidantes imprévisibles. Il peut en résulter une limitation permanente des activités, même si les symptômes ne sont pas toujours présents; les personnes atteintes ne peuvent entreprendre une activité si une série soudaine de symptômes risque d’être dangereuse pour elles-mêmes ou pour d’autres.

De même, la Société canadienne du sida a signalé dans sa présentation que les personnes ayant le VIH vivent en alternance des bonnes et des mauvaises périodes récurrentes et imprévisibles, même si leur maladie est permanente.

Bon nombre de déficiences liées aux fonctions mentales comme la schizophrénie, les lésions cérébrales et les troubles d’apprentissage peuvent constituer des déficiences graves et prolongées des fonctions mentales, répondant aux critères d’admissibilité du crédit d’impôt pour personnes handicapées. Cependant, un grand nombre de demandes invoquant ces déficiences ont été rejetées. Même si l’état est continu, certains des symptômes invalidants peuvent ne pas être toujours présents.

Par exemple, les personnes atteintes du trouble bipolaire peuvent ne pas être toujours dans un état de dépression ou psychotique. L’intensité de leur état dépressif ou de leur désordre peut aussi varier. Même lorsqu’elles sont moins déprimées, ou qu’elles ne le sont pas du tout, leur jugement et leur capacité de résoudre des problèmes peuvent être limités et restreindre leurs fonctions. L’imprévisibilité et la résurgence des symptômes doivent être gérées prudemment, si bien que ces personnes peuvent être, toujours ou presque toujours, limitées de façon marquée dans leur capacité d’exercer une activité courante.

À notre avis, l’expression limitée de façon marquée signifie que, malgré les soins thérapeutiques, les médicaments et les appareils qui s’imposent, par rapport à une autre personne d’âge semblable et pour une période substantielle, une personne ne peut exercer de manière indépendante une ou plusieurs activités courantes de la vie quotidienne, ou a besoin d’un temps excessif pour exercer de manière indépendante ces activités.

Une déficience grave et prolongée accompagnée de symptômes continus (p. ex., la cécité ou la paraplégie) peut entraîner une limitation marquée de l’activité (p. ex., la vue, la marche), tandis qu’une déficience grave et prolongée accompagnée de symptômes intermittents d’intensité variable (p. ex., la schizophrénie ou la démence) peut aussi entraîner une limitation marquée de l’activité (p. ex., les fonctions mentales). Les membres du Comité estiment que les personnes qui présentent les deux genres de symptômes peuvent être admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées en vertu d’une interprétation juste de la loi actuelle, et que cette interprétation est conforme au libellé du formulaire actuel, même s’il y aurait lieu de la préciser.

Le Comité recommande que :

Cette mesure n’a pas pour objet de modifier l’exigence législative selon laquelle une limitation marquée des activités courantes de la vie quotidienne doit être « toujours ou presque toujours » présente. Cette recommandation ne devrait entraîner aucune perte de recettes.

Aux fins du crédit d’impôt pour personnes handicapées, l’évaluation d’une limitation marquée exige que des praticiens qualifiés se prononcent quant aux effets d’une déficience fonctionnelle grave et prolongée sur la capacité d’exercer une activité courante de la vie quotidienne. Dans le cadre de cette évaluation, ils doivent tenir compte du contexte.

C’est ainsi que les activités de deux personnes ayant la même affection ou la même déficience peuvent ne pas être limitées exactement de la même façon. Leurs limitations résultent de leur déficience dans le contexte de facteurs individuels et sociétaux, comme l’accès à des mesures de soutien aux personnes handicapées ou l’adaptation des installations.

Les personnes qui vivent avec une douleur intense et une force réduite des membres supérieurs peuvent être limitées de façon marquée dans leur capacité de se nourrir parce qu’elles ont besoin d’un temps excessif pour le faire.

Les personnes atteintes de schizophrénie, de troubles de l’humeur ou d’un trouble anxieux peuvent être limitées de façon marquée parce qu’elles sont incapables de résoudre un problème de manière indépendante, de porter les jugements qui s’imposent ou de gérer une activité comme les soins personnels, ou parce qu’elles ont besoin d’un temps excessif pour le faire.

Les adultes ayant une déficience intellectuelle peuvent être limités de façon marquée, par rapport à des personnes du même âge qui n’ont pas de déficience des fonctions mentales, parce qu’ils sont incapables de gérer ou d’exercer de manière indépendante certaines activités de la vie quotidienne, ou parce qu’ils ont besoin d’un temps excessif pour le faire.

Les enfants ayant de graves problèmes de développement peuvent être limités de façon marquée, par rapport à d’autres enfants du même âge qui n’ont pas de déficience des fonctions mentales, parce qu’ils sont incapables de porter des jugements et de prendre des décisions nécessaires aux soins personnels de manière indépendante, ou parce qu’ils ont besoin d’un temps excessif pour le faire. Par exemple, ils peuvent s’automutiler ou être incapables de réaliser qu’une cuisinière est brûlante ou qu’une voiture se dirige sur eux.

Dans certains cas, une ou plusieurs déficiences graves et prolongées peuvent entraîner une limitation importante de plus d’une activité courante de la vie quotidienne sans que la personne soit toujours ou presque toujours limitée de façon marquée dans l’une ou l’autre de ces activités courantes. Le Comité permanent du développement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées a aussi suggéré qu’une personne qui est limitée dans plus d’une activité courante de la vie quotidienne, mais qui n’est pas toujours ou presque toujours limitée dans l’une de ces activités, soit considérée admissible au crédit d’impôt pour personnes handicapées en raison des effets cumulatifs de ces limitations¹⁴.

Il existe de nombreux cas de personnes limitées dans l’exercice d’au moins deux activités courantes de la vie quotidienne. Cependant, lorsque ces personnes ne sont limitées de façon marquée dans l’exercice d’aucune activité, elles ne sont présentement pas admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées, même si les effets cumulatifs des limitations de la personne correspondent au fait d’être toujours ou presque toujours limite de façon marquée dans l’exercice d’une activité.

Les membres du Comité soutiennent fermement que, par souci d’équité, les contribuables confrontés à ces limitations cumulatives dans leur capacité d’exercer des activités courantes de la vie quotidienne qui équivalent à celles d’une personne toujours ou presque toujours aux prises avec les effets d’une limitation marquée au titre d’une seule activité devraient aussi être admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées. Par exemple, les personnes atteintes de sclérose en plaques qui éprouvent de la fatigue, des états dépressifs et des problèmes d’équilibre peuvent ne pas être limitées de façon marquée dans une activité de la vie quotidienne comme la marche. Cependant, la combinaison de leurs symptômes peut entraîner une limitation marquée étant donné que plusieurs activités comme la marche, le fait de s’habiller et les fonctions mentales sont touchées, même si la personne n’est limitée de façon marquée dans aucune de ces activités.

Le Comité recommande que :

On estime que cette recommandation entraînerait une perte de recettes d’environ 50 millions de dollars par année.

Il importe de signaler que cette recommandation ne modifie pas l’exigence selon laquelle la déficience doit être grave et prolongée. Les personnes qui ont des déficiences multiples ne deviendraient pas admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées si aucune de ces déficiences n’est grave et prolongée, ou si leurs effets ne sont pas toujours ou presque toujours présents.

Les membres du Comité estiment que cette recommandation est conforme au vote unanime pris à la Chambre des communes le 20 novembre 2002 pour que le gouvernement uniformise les règles du jeu pour les Canadiens et les Canadiennes handicapés et tienne compte, avec davantage de sensibilité et de bienveillance, de la situation quotidienne que vivent ces personnes au titre des critères d’admissibilité au crédit d’impôt pour personnes handicapées.

Comme mentionné précédemment, les personnes qui seraient limitées de façon marquée dans une activité courante de la vie quotidienne si elles ne recevaient pas de soins thérapeutiques nécessaires au maintien d’une fonction vitale sont admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées.

Cette disposition date du budget fédéral de 2000. Elle avait pour objet de n’élargir le crédit d’impôt pour personnes handicapées qu’aux situations où le temps consacré aux soins thérapeutiques limite la personne dans sa capacité d’exercer des activités normales de la vie quotidienne. La Loi exige que ces soins thérapeutiques soient prodigués au moins 3 fois par semaine et que les personnes y consacrent, en moyenne, 14 heures par semaine — l’équivalent de 2 heures par jour — pour être admissibles au crédit d’impôt. L’expression « soins thérapeutiques » n’est toutefois pas définie dans la Loi de l’impôt sur le revenu et des questions demeurent à propos de ce qui peut être inclus dans le temps consacré à ces soins.

Certaines personnes dont l’état est grave et qui doivent consacrer beaucoup de temps à recevoir des soins thérapeutiques peuvent ne pas être admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées, compte tenu de la façon dont l’Agence du revenu du Canada interprète l’expression « soins thérapeutiques ». Plus particulièrement, dans plusieurs présentations soumises au Comité, la question de l’application des dispositions sur les soins thérapeutiques de maintien d’une fonction vitale aux enfants atteints de diabète insulino-dépendant (de type 1) a été soulevée.

Pour le diabète de type 1, l’injection d’insuline est actuellement considérée comme un exemple des soins thérapeutiques de maintien d’une fonction vitale. Un certain nombre d’autres activités, comme la surveillance de la glycémie, ne sont pas réputées faire partie de l’administration des soins thérapeutiques par l’Agence du revenu du Canada et ne sont donc pas comptées aux fins du critère des 3 séries de soins ou des 14 heures par semaine.

L’insuline peut être dispensée au moyen de nombreuses injections quotidiennes ou par administration continue au moyen d’une pompe à insuline. À l’heure actuelle, les personnes qui utilisent une pompe à administration continue sont admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées si ce mode d’administration est exigé par un médecin.

En outre, les membres du Comité ont signalé que dans le cadre de récentes décisions, la Cour canadienne de l’impôt a interprété l’expression « soins thérapeutiques » de manière à inclure certaines activités complémentaires pour déterminer si un enfant atteint de diabète de type 1 était admissible au crédit d’impôt pour personnes handicapées. La Cour a reconnu qu’en raison du temps consacré à leurs soins thérapeutiques, certains enfants ayant le diabète de type 1 ne peuvent participer aux activités de tous les jours dans la même mesure et de la même manière que les enfants qui n’ont pas besoin de soins thérapeutiques de maintien d’une fonction vitale.

Les membres du Comité estiment que les principes défendus dans ces décisions de la Cour devraient guider le gouvernement dans l’élaboration des modifications stratégiques et administratives concernant les soins thérapeutiques de maintien d’une fonction vitale. Par exemple, l’Agence du revenu du Canada pourrait diffuser un bulletin d’interprétation indiquant que les soins thérapeutiques de maintien de la vie comprennent des activités comme la surveillance de la glycémie et la détermination des doses d’insuline, suivant l’orientation des récentes décisions de la Cour canadienne de l’impôt.

Les préoccupations des parents qui s’occupent d’un enfant atteint de diabète de type 1 soulèvent un enjeu plus vaste : le crédit d’impôt pour personnes handicapées constitue-t-il le bon moyen d’alléger les difficultés auxquelles ces familles sont confrontées? Nous appro-fondissons les limitations du régime fiscal au chapitre 5, intitulé « Orientations futures ».

Le Comité recommande que :

Le coût en revenus de cette recommandation dépendra en bout de ligne de la nature des modifications mises en œuvre par le gouvernement.

La Loi de l’impôt sur le revenu et le formulaire T2201 dressent une liste des personnes qualifiées qui peuvent attester la présence d’une limitation marquée dans une activité courante de la vie quotidienne ou qu’une personne reçoit des soins thérapeutiques de maintien de la vie. Cette liste englobe les médecins (toutes les activités), les optométristes (vision), les audiologistes (ouïe), les ergothérapeutes (le fait de marcher, de se nourrir et de s’habiller), les psychologues (la perception, la réflexion et la mémoire) et les orthophonistes (parole)¹⁵.

Dans sa présentation au Comité, l’Association canadienne de physiothérapie a demandé que les physiothérapeutes soient ajoutés à la liste des praticiens habilités à attester une déficience de marche ou de mobilité. L’Association a expliqué que la physiothérapie est une profession de soins de santé primaires auto-réglementée dont les membres fournissent des services axés sur le client. Elle a aussi déclaré que l’ajout des physiothérapeutes à la liste des personnes pouvant attester une déficience de marche ou de mobilité fournirait aux Canadiens une autre source fiable et accessible d’attestation de leur admissibilité au crédit d’impôt pour personnes handicapées.

L’accès à des praticiens qualifiés dans les collectivités éloignées et du Nord est une autre question clé qui a été soulevée dans les présentations soumises au Comité.

Les infirmières praticiennes constituent les principaux agents de prestation des soins de santé dans les régions éloignées, rurales et du Nord du pays. Le Comité reconnaît que la prestation des soins de santé partout au pays prend de plus en plus diverses formes de pratique en collaboration, dans le cadre desquelles les infirmières praticiennes a un rôle central à jouer au sein d’une équipe de professionnels de la santé. Le Comité a toutefois appris qu’il n’existe pas de définition cohérente du rôle des infirmières praticiennes partout au pays, et que d’autres travaux devront être menés afin de déterminer dans quelles circonstances les infirmières praticiennes devraient être autorisés à attester l’admissibilité au crédit d’impôt pour personnes handicapées.

Le Comité recommande que :

Cette recommandation n’entraîne aucune perte de recettes.

Les présentations soumises au Comité ont soulevé un vaste éventail de préoccupations relatives à l’administration du crédit d’impôt pour personnes handicapées. Un grand nombre de ces préoccupations ont trait au fait que le crédit d’impôt pour personnes handicapées est plus complexe à administrer qu’un grand nombre d’autres dispositions de l’impôt sur le revenu des particuliers.

Par exemple, les contribuables deviennent admissibles au crédit en raison de l’âge quand ils ont 65 ans. L’admissibilité à la Prestation fiscale canadienne pour enfants est déterminée par deux facteurs clairs : le nombre d’enfants de 18 ans et moins et le revenu familial net. Même si le crédit d’impôt pour frais médicaux comporte certains facteurs de complexité, il n’autorise essentiellement que la réclamation de certaines dépenses liées à un handicap ou médicalement nécessaires aux fins du crédit d’impôt pour frais médicaux et pour lesquelles il faut présenter un reçu.

À l’opposé, les critères d’admissibilité au crédit d’impôt pour personnes handicapées visent à établir un état relativement subjectif, la limitation marquée d’une activité courante de la vie quotidienne.

Quand l’Agence du revenu du Canada reçoit un formulaire T2201, son personnel doit d’abord vérifier que le formulaire a été entièrement rempli comme il se doit. Dans le cas contraire, il est retourné au particulier, qui doit le remplir correctement.

Si le formulaire est complet, le personnel de l’Agence du revenu du Canada l’examine pour déterminer si le demandeur satisfait clairement ou non aux critères d’admissibilité au crédit d’impôt pour personnes handicapées. Cette détermination peut inclure un renvoi à des membres du personnel consultatif médical, au siège social de l’Agence. Si le formulaire ne permet pas d’établir clairement l’admissibilité du particulier, l’Agence demande des précisions à la personne qui l’a rempli. Une fois que l’Agence dispose de renseignements clairs, elle détermine si le particulier est admissible ou non au crédit d’impôt, de façon temporaire ou indéterminée.

Les demandeurs à qui le crédit d’impôt pour personnes handicapées est refusé et qui sont insatisfaits de la décision, ou qui ont des renseignements additionnels à soumettre au sujet de leur demande, peuvent communiquer avec l’Agence du revenu du Canada et demander qu’un deuxième examen de leur dossier soit mené. Un autre membre du personnel examine alors le dossier et confirme le refus ou renverse la décision initiale. Même si ce deuxième examen semble disponible sur demande, les contribuables ne le connaissent malheureusement pas et n’ont donc pas l’occasion de profiter de cette mesure supplémentaire. Par souci d’équité, l’Agence doit veiller à ce que les contribuables soient informés comme il se doit de la disponibilité de soumettre leur demande de crédit d’impôt à un deuxième examen.

Si la demande est refusée, le demandeur peut produire un avis d’opposition, qui constitue le moyen officiel d’informer l’Agence du revenu du Canada à cet égard. La Direction générale des appels de l’Agence examine ensuite le dossier et rend une nouvelle décision en faveur de l’intéressé ou confirmant le refus initial. Les demandeurs qui veulent poursuivre le processus en cas de refus peuvent en appeler de la décision devant la Cour canadienne de l’impôt. Le demandeur et l’Agence peuvent tous deux en appeler d’une décision défavorable de la Cour canadienne de l’impôt devant la Cour d’appel fédérale.

La présente section ne présente que les principaux aspects des préoccupations qui ont été portées à notre attention au sujet de ce processus administratif. Ces aspects concernent le formulaire T2201, les demandes de précisions envoyées aux praticiens qualifiés, le défaut de fournir des motifs détaillés du rejet d’une demande, et le processus de règlement des oppositions soumises par des personnes handicapées en réponse à la détermination de leur inadmissibilité au crédit d’impôt pour personnes handicapées.

Par exemple, les membres du Comité ont appris que la façon dont les demandes de crédit d’impôt pour personnes handicapées sont accordées présente des incohérences. On leur a dit que des membres du personnel de l’Agence du revenu du Canada jugeaient de questions médicales sans obtenir l’avis d’un médecin. En outre, certaines personnes ayant demandé à un praticien qualifié d’attester leur limitation marquée n’ont pu obtenir le crédit d’impôt et ont dû se contenter d’une explication type et très générale.

Ce problème nous a été signalé par la Coalition for Disability Tax Credit Reform, qui a exprimé dans sa présentation des craintes au sujet de l’absence de raisons précises à l’appui du rejet des demandes de crédit d’impôt pour personnes handicapées. Sans ces détails, les demandeurs sont fortement défavorisés s’ils veulent produire un avis d’opposition.

Le Comité signale que l’Agence du revenu du Canada examine actuellement le contenu des lettres qu’elle a envoyées aux personnes qui ont essuyé un refus, en appliquant le même processus consultatif auprès de la collectivité des personnes handicapées que celui utilisé lors des révisions apportées au formulaire T2201.

De plus, un grand nombre de demandeurs et de praticiens qualifiés croient qu’un médecin ou un autre professionnel de la santé de l’Agence du revenu du Canada examine les demandes ou les renseignements additionnels fournis par le praticien qualifié. Or, ce n’est généralement pas le cas. Dans ce contexte, un grand nombre de demandeurs peuvent choisir de ne pas s’opposer à la décision. Ils ne sont pas susceptibles de produire un avis d’opposition indiquant leur intention de contester la décision.

Les préoccupations exprimées au sujet de la fiabilité de l’examen sont renforcées par le taux de renversement des décisions par suite de la production d’un avis d’opposition. De 1996-1997 à 2002-2003, près de 50 % des 15 000 avis d’opposition relatifs au crédit d’impôt pour personnes handicapées soumis à la Direction générale des appels de l’Agence du revenu du Canada ont été réglés en faveur du contribuable. Quand elle réexamine une demande, la Direction générale des appels peut tenir compte des nouveaux renseignements fournis par le contribuable, comme un formulaire T2201 mis à jour.

Un grand nombre de ces problèmes concernent la période antérieure aux consultations de 2003 et aux efforts déployés par l’Agence du revenu du Canada pour améliorer ses pratiques administratives. En fait, cette dernière a récemment amélioré ses processus relatifs au crédit d’impôt pour personnes handicapées, souvent en observant plus attentivement ses propres méthodes et lignes directrices, qui sont précisées dans les manuels des opérations de l’impôt.

Des préoccupations ont aussi été exprimées à savoir si les employés de l’Agence du revenu du Canada ont toujours observé les lignes directrices relatives aux mesures fiscales pour les personnes handicapées précisées dans ces manuels. D’autres questions ont été soulevées relativement aux possibilités, pour les personnes handicapées, d’obtenir des renseignements exacts au sujet des mesures fiscales les concernant de la part des employés généraux de l’Agence.

Le défi pour l’Agence du revenu du Canada consiste à assurer une mise en œuvre plus cohérente et adéquate de ses directives. L’amélioration de la formation dispensée au personnel et l’observation des politiques et des directives d’examen des demandes devraient permettre de régler un grand nombre des problèmes décelés. Idéalement, ces pratiques réduiront aussi le nombre d’appels relatifs aux décisions concernant l’admissibilité.

Le Comité recommande que :

Les éléments de cette recommandation qui sont conformes à la pratique actuelle et n’entraînent aucune perte de recettes. Le Comité estime qu’il faudra environ 2 millions de dollars par année pour mettre en œuvre les composantes de cette recommandation qui représentent de nouvelles initiatives.

Comme nous l’avons vu, la Loi de l’impôt sur le revenu et les lignes directrices de l’Agence du revenu du Canada exigent que les demandeurs du crédit d’impôt pour personnes handicapées remplissent le Certificat pour crédit d’impôt pour personnes handicapées, couramment appelé le formulaire T2201. Dans la dernière décennie, le formulaire T2201 a été modifié plusieurs fois — résultant en une interprétation généralement plus stricte du critère de la « limitation marquée ». La plus récente version du T2201, publiée pour l’année d’imposition 2003, est toutefois plus claire et plus facile à suivre et, à notre avis, elle reflète plus fidèlement l’esprit de la Loi de l’impôt sur le revenu.

Le Comité appuie le processus qui a débouché sur le formulaire actuel. Nous voulons assurer la poursuite des progrès réalisés grâce à cet examen et cette consultation étendus. Pour faire le suivi de l’impact des modifications, le Comité propose que l’Agence du revenu du Canada tienne des séances auprès de groupes de consultation autres que ceux qui ont participé aux discussions initiales, afin de déterminer si le formulaire révisé reflète l’intention générale et s’il est plus facile à utiliser. Les groupes de consultation devraient permettre de déterminer le niveau de satisfaction à l’égard du nouveau formulaire chez les praticiens qualifiés et les contribuables qui l’ont utilisé dans l’année en cours.

Le Comité recommande que :

Cette recommandation est largement conforme à la pratique actuelle et n’entraînerait que de légers coûts.

Outre cette rétroaction, l’Agence du revenu du Canada devrait instituer de meilleures méthodes afin de fournir des statistiques annuelles détaillées sur le nombre de demandes présentées et sur la façon dont celles-ci ont été réglées, y compris des données sur le statut des demandes acceptées sur une longue période. Ce suivi devrait comprendre la préparation d’un profil des demandeurs admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées et l’effet du formulaire révisé. Il serait en outre utile de disposer de certaines données sur le traitement des demandes, réparties selon l’activité courante pertinente de la vie quotidienne.

Ces renseignements devraient être offerts dans le cadre du processus de consultation continu de façon à ce que la collectivité des personnes handicapées puisse mieux comprendre et examiner le processus d’administration du crédit.

Plusieurs problèmes nous ont aussi été signalés au sujet des lettres que l’Agence du revenu du Canada envoie aux praticiens qualifiés pour obtenir des renseignements additionnels sur leurs clients. Un grand nombre de questions posées dans ces lettres sont trop générales et ne sont pas toujours pertinentes au titre de la déficience particulière de la personne.

L’Agence du revenu du Canada a pour pratique d’envoyer au demandeur une copie de ces lettres, pour lui fournir l’occasion de discuter de la question avec le praticien qualifié. Le Comité invite l’Agence à maintenir cette pratique.

Le Comité recommande que :

Cette recommandation n’entraîne aucun coût additionnel.

Un grand nombre de demandeurs sont perplexes quand leur demande est rejetée, ce qui n’est pas étonnant : la plupart s’attendent à une réponse positive quand un praticien qualifié a attesté leur état (et a peut-être même été payé pour remplir le formulaire T2201 et répondre aux lettres demandant des précisions).

Un grand nombre de personnes handicapées sont souvent trop intimidées ou découragées pour contester le refus de leur demande. En particulier, les personnes qui ont une grave déficience des fonctions mentales n’ont pas toujours la capacité ou l’énergie requise pour déposer un avis d’opposition.

En théorie, des méthodes exemplaires sont en place pour garantir la transparence, l’équité et le respect envers les personnes dont la demande a été refusée. Même si ces directives sont énoncées dans les publications de l’Agence du revenu du Canada intitulées Renouvellement des appels et Le règlement de votre différend : Un processus plus ouvert et transparent, de nombreuses personnes handicapées peuvent ne pas comprendre leurs droits et les recours (opposition et appel) qui leur sont offerts. Ces personnes ne savent peut-être pas qu’elles ont le droit d’avoir accès aux documents dans leur dossier, comme l’indique la deuxième publication mentionnée.

L’Agence du revenu du Canada a déjà adopté de bons principes et processus afin de traiter avec les contribuables qui veulent contester ses décisions, mais ils ne sont pas toujours mis en pratique.

Au titre des efforts qu’elle déploie pour créer un mécanisme général de recours transparent, l’Agence du revenu du Canada a lancé une initiative de renouvellement des appels en décembre 1997. Cette initiative a pour objet d’informer les Canadiens au sujet du service interne de règlement des différends de l’Agence.

L’Agence du revenu du Canada a récemment rétabli un comité consultatif des appels et nous a indiqué qu’elle voulait que la collectivité des personnes handicapées y soit représentée. Nous appuyons fortement l’instauration de ce mécanisme de surveillance de l’efficacité des méthodes d’examen interne de l’Agence.

Même quand le processus d’opposition est terminé, les contribuables qui demeurent insatisfaits de la décision rendue peuvent en appeler devant la Cour canadienne de l’impôt. Par contre, si le recours à ce tribunal est une option, il ne devrait idéalement être utilisé qu’en dernier ressort, une fois que les autres mécanismes de règlement des différends ont été épuisés.

La contestation du rejet d’une demande de crédit d’impôt pour personnes handicapées devant la Cour canadienne de l’impôt peut être intimidant et représenter des coûts élevés pour un grand nombre de contribuables. En outre, le crédit d’impôt a une valeur relativement faible par rapport à d’autres programmes pour personnes handicapées, soit une économie d’impôt fédéral d’au plus 1 038 $ par personne pour 2004.

Le Comité recommande que :

Cette recommandation ne devrait entraîner que de légers coûts supplémentaires.

La majorité des personnes handicapées qui pourraient porter une décision en appel devant la Cour canadienne de l’impôt ne peuvent en assumer les coûts. En outre, cette procédure peut ne pas constituer une solution pratique pour les personnes handicapées étant donné qu’elle peut ne pas être accessible, par exemple, à un grand nombre de personnes qui vivent dans des régions rurales ou du Nord, surtout si leur déficience les empêche de se déplacer.

D’autres processus informels permettraient peut-être de régler les différends fiscaux sans recourir à des poursuites coûteuses et fastidieuses. Le Comité a étudié la possibilité d’appliquer une méthode de règlement différente, la médiation, aux différends qui concernent le crédit d’impôt pour personnes handicapées.

La médiation est une approche axée sur la collaboration générant habituellement moins de coûts et de stress que le recours aux tribunaux. Même s’ils sont en faveur de processus davantage axés sur la collaboration aux fins du règlement des différends, les membres du Comité s’entendent sur le fait que la médiation n’est probablement pas la meilleure méthode à appliquer au crédit d’impôt pour personnes handicapées, qui exige un « oui » ou un « non » tranché, plutôt qu’un compromis négocié.

Nous proposons plutôt la création d’un autre processus de règlement des différends qui serait offert une fois que la Direction générale des appels a refusé une demande de crédit d’impôt pour personnes handicapées et a confirmé le refus. Cette méthode proposée ne nécessiterait ni procédures ni règles de preuve en bonne et due forme. Une audience ne serait peut-être pas nécessaire dans tous les cas; ceux-ci pourraient être réglés par un échange de correspondance ou au téléphone.

Le Comité recommande que :

Le coût de ce projet pilote est estimé à 4 millions de dollars sur un à deux ans.

Les coûts permanents dépendraient des résultats de ce projet pilote.

Le processus que nous suggérons ne ferait pas double emploi avec les procédures en place à l’égard des appels devant la Cour canadienne de l’impôt. Il serait beaucoup moins formel sous l’angle de la structure, de l’accès, des méthodes et d’autres caractéristiques, et le contribuable n’aurait pas de coûts importants à assumer.

Nous suggérons qu’un arbitre impartial entende le demandeur et l’Agence du revenu du Canada et détermine si la demande de crédit d’impôt pour personnes handicapées doit être accordée ou refusée. Les arbitres seraient des professionnels de la fiscalité ou du droit, comme des fiscalistes ou des professeurs de droit, qui fonderaient leurs décisions sur les dispositions de la Loi de l’impôt sur le revenu. L’Agence nommerait les arbitres à partir d’une liste qu’elle dresserait de concert avec le comité de la fiscalité des personnes handicapées dont la création est recommandée (recommandation 2.12).

La recommandation de l’arbitre ne serait exécutoire ni pour le contribuable ni pour l’Agence du revenu du Canada. Cette dernière pourrait tout de même refuser d’accorder le crédit d’impôt pour personnes handicapées, et le contribuable pourrait quand même contester la décision devant la Cour canadienne de l’impôt. On s’attend toutefois à ce que peu de décisions soient contestées par suite de ce processus.

Notre comité a présenté plusieurs recommandations visant à améliorer l’administration du crédit d’impôt pour personnes handicapées. Notre dernière recommandation à cet égard prévoit la formation d’un comité consultatif chargé de surveiller la mise en œuvre et d’assurer le suivi des recommandations qui précèdent.

Le Comité recommande que :

Pour composer avec les aspects administratifs du crédit d’impôt pour personnes handicapées et assurer le suivi des recommandations qui précèdent, l’Agence du revenu du Canada mette sur pied un comité consultatif formé de consommateurs et de professionnels, qui relèverait directement du ministre du Revenu national, relativement à tous les aspects administratifs du régime fiscal appliqué aux personnes handicapées.

Cette recommandation ne devrait entraîner que de faibles coûts.

Le Comité s’est attaqué à une question clé, à savoir si les Canadiens susceptibles d’être admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées en bénéficiaient effectivement. Comme ce crédit n’est offert qu’à ceux qui ont une déficience grave et prolongée qui limite de façon marquée leur capacité d’exercer une activité courante de la vie quotidienne, il est demandé par une proportion relativement peu élevée de personnes qui pourraient être considérées comme atteintes d’une certaine forme d’incapacité.

Dans son évaluation du crédit d’impôt pour personnes handicapées, le ministère des Finances a déterminé que le crédit d’impôt semble rejoindre la population cible. En s’appuyant sur les données de l’Enquête sur la participation et les limitations d’activités et l’Enquête nationale sur la santé de la population, le Ministère a calculé que le nombre de bénéficiaires potentiels du crédit d’impôt oscille entre 306 000 et 473 000.

Le ministère des Finances estime, sur la foi des données fiscales, que le crédit d’impôt pour personnes handicapées a été demandé par environ 400 000 personnes ayant une déficience grave et prolongée, ou en leur nom, en 2001. Cette estimation exclut certains bénéficiaires éventuels du crédit d’impôt qui ont intérêt à y renoncer et à inclure la totalité de leurs dépenses de soins auxiliaires ou de soins infirmiers dans une demande de crédit d’impôt pour frais médicaux (environ 22 000 personnes)¹⁶. Si l’on tient compte de ces personnes, le nombre estimatif de bénéficiaires éventuels du crédit d’impôt grimpe à 422 000, soit dans les limites des données des deux enquêtes.

Malgré ces chiffres, l’Enquête sur la participation et les limitations d’activités révèle que, pour l’année d’imposition 2000, une bonne part des personnes visées par l’Enquête ne connaissaient pas le crédit, ou ignoraient si elles l’avaient demandé ou non¹⁷.

Dans le même ordre d’idées, on a souvent signalé au Comité que les personnes qui reçoivent des prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada (RPC) devraient aussi être admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées¹⁸. Comme ces personnes ont établi leur admissibilité aux prestations d’invalidité du RPC, de nombreux groupes estiment qu’elles devraient automatiquement obtenir le crédit d’impôt.

Plus particulièrement, ces groupes estiment qu’il ne devrait pas être nécessaire de remplir des formulaires distincts pour le RPC et pour le crédit d’impôt pour personnes handicapées. D’ailleurs, la Coalition for Disability Tax Credit Reform a proposé de simplifier le processus de demande dans le cadre de ces deux mécanismes comme première étape de leur harmonisation.

Les données tirées des déclarations de revenus révèlent que seulement une partie des bénéficiaires de prestations d’invalidité du RPC reçoivent le crédit d’impôt pour personnes handicapées. On estime qu’en 2001, 24 % de ces personnes ont demandé pour elles-mêmes le crédit d’impôt, ce qui signifie qu’environ 220 000 d’entre elles ne s’en sont pas prévalues¹⁹.

Pourquoi le crédit ne profite-t-il qu’à une si petite partie des bénéficiaires de prestations d’invalidité du RPC? L’une des principales raisons est que le crédit d’impôt pour personnes handicapées et les prestations d’invalidité du RPC visent des objectifs différents. Le crédit tient compte des effets d’une déficience grave et prolongée sur la capacité contributive d’une personne qui doit assumer les dépenses liées à cette déficience. Pour leur part, les prestations d’invalidité du RPC assurent le soutien du revenu des personnes qui ne peuvent continuer à travailler en raison d’une invalidité prolongée.

En raison de ces objectifs distincts, les critères d’admissibilité sont différents. Aux fins du crédit d’impôt pour personnes handicapées, les demandeurs doivent, toujours ou presque toujours, être limités de façon marquée dans l’exercice d’une activité courante de la vie quotidienne malgré les appareils, les soins thérapeutiques et les médicaments indiqués. En revanche, les travailleurs deviennent admissibles aux prestations d’invalidité du RPC lorsqu’ils sont incapables d’exercer de façon régulière une occupation rémunérée en raison d’une invalidité grave et prolongée, qu’elle entraîne ou non une limitation marquée dans l’exercice d’une activité courante de la vie quotidienne.

Certaines personnes admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées peuvent donc ne pas être admissibles aux prestations d’invalidité du RPC, et vice versa. Par exemple, des personnes en fauteuil roulant peuvent avoir droit au crédit d’impôt, mais non aux prestations d’invalidité du RPC si elles sont capables de travailler. (Il existe aussi un grand groupe de bénéficiaires du crédit d’impôt qui ne sont pas admissibles aux prestations d’invalidité du RPC parce qu’ils n’ont pas accumulé assez d’expérience sur le marché du travail ou sont âgés de plus de 65 ans, âge auquel ces prestations sont converties en prestations de retraite du RPC.)

Le Comité recommande que :

Le coût en revenus de cette recommandation est inconnu. L’allégement fiscal additionnel offert au moyen du crédit d’impôt pour personnes handicapées qui découlerait de cette recommandation est déjà prévu dans la loi actuelle. Cette recommandation ne devrait entraîner que de légers coûts administratifs.

Malgré cela, le Comité estime que la proportion de bénéficiaires de prestations d’invalidité du RPC qui demandent le crédit d’impôt pour personnes handicapées est anormalement faible, même en tenant compte de la différence entre les critères d’admissibilité des deux mesures. Comme les deux programmes sont administrés distinctement, nous ne savons pas pourquoi un si grand nombre de bénéficiaires des prestations d’invalidité du RPC ne reçoivent pas le crédit d’impôt pour personnes handicapées. Il se peut que les critères d’admissibilité au crédit d’impôt soient méconnus.

Le Comité estime qu’il faudrait cerner la cause de ce problème, s’il en est, puis trouver des solutions possibles en vue d’accroître le nombre de bénéficiaires du crédit d’impôt pour personnes handicapées chez les bénéficiaires des prestations d’invalidité du RPC. (Il est question de l’imposition des prestations d’invalidité du RPC au chapitre 3.)

Le Comité a noté un certain nombre d’autres suggestions de modifications à long terme du crédit d’impôt pour personnes handicapées. Dans un document rédigé à son intention²⁰, une modification a été proposée afin d’assurer une plus grande équité entre les demandeurs du crédit d’impôt dont les dépenses liées à une déficience ne peuvent être détaillées, et qui ne reçoivent donc que le crédit d’impôt, et ceux dont les frais médicaux peuvent en grande partie être détaillés, et qui reçoivent le crédit d’impôt pour personnes handicapées et le crédit d’impôt pour frais médicaux.

D’après un exemple illustrant cette suggestion, le montant de l’actuel crédit d’impôt pour personnes handicapées serait réparti entre un montant de base — disons 4 000 $ — et un montant supplémentaire — disons 2 500 $. Toutes les personnes admissibles au crédit d’impôt recevraient les deux montants, mais elles ne pourraient bénéficier du crédit d’impôt pour frais médicaux que dans la mesure où leurs frais médicaux admissibles dépassent le montant supplémentaire de 2 500 $.

En conséquence, les personnes qui n’ont que peu ou pas de dépenses à détailler continueraient de profiter du même allégement fiscal, tandis que celles dont les dépenses peuvent être détaillées dans une grande mesure recevraient un crédit plus modeste. Toutes leurs dépenses pertinentes continueraient toutefois, dans la majorité des cas, d’être reconnues.

Le Comité estime que l’actuel crédit d’impôt pour personnes handicapées procure un soutien important aux personnes handicapées, et que ce soutien est justifié par le souci d’équité fiscale. Le crédit ne constitue toutefois qu’un instrument rudimentaire permettant d’accorder une prestation plutôt uniforme à des personnes dont les déficiences, les besoins et les dépenses additionnelles ne pouvant être détaillées varient beaucoup.

Il est donc difficile de justifier le rôle du crédit d’impôt pour personnes handicapées comme moyen d’assurer l’entière participation des personnes handicapées à la vie de la société. Il est plus efficace que cette participation repose en fait sur des programmes de soutien adaptés et personnalisés, administrés dans le cadre de programmes de dépenses plutôt qu’au moyen d’un instrument peu susceptible, de par sa nature, de jouer le rôle d’instrument d’application de la politique sociale.

Dans une fédération telle que le Canada, les programmes nationaux d’aide directe aux personnes requièrent la collaboration de tous les ordres de gouvernement. Le crédit d’impôt pour personnes handicapées ne devrait donc pas être considéré comme la réponse aux besoins et aux aspirations des personnes handicapées, mais plutôt comme une composante d’un vaste éventail de mesures de soutien et d’équité. Les améliorations substantielles qui devront être apportées à ces programmes pour assurer une entière participation des personnes handicapées semblent reposer dans une large mesure sur des mécanismes adaptés aux circonstances particulières, plutôt que sur des mesures fiscales de portée générale qui ne tiennent pas compte comme il se doit de la diversité des besoins.

En outre, le Comité reconnaît que plus de la moitié du soutien au titre de l’actuel crédit d’impôt pour personnes handicapées est versé à des personnes de plus de 65 ans, et que cette proportion croîtra avec le vieillissement de la population canadienne. Les besoins des aînés handicapés méritent d’être reconnus, certes, mais le Comité estime qu’il est préférable d’y satisfaire au moyen de mesures conçues spécialement pour tenir compte du vieillissement rapide de notre population.

Comme le crédit d’impôt pour personnes handicapées est un élément important qui permet de tenir compte des besoins de ces personnes, le Comité recommande l’adoption de mesures visant à en préciser la portée et à le rendre plus équitable et accessible. Nous croyons que ces modifications se justifient sous l’angle de l’équité comme au titre des besoins des personnes handicapées.

Même s’il est important, et même essentiel, que sa portée soit élargie et qu’il soit davantage équitable, le crédit ne peut accorder à lui seul la reconnaissance et le soutien dont les personnes handicapées ont besoin. En conséquence, nous ne recommandons aucune majoration générale du montant du crédit d’impôt pour personnes handicapées (au-delà des rajustements automatiques tenant compte de l’inflation).

Nous sommes plutôt d’avis que les ressources additionnelles devraient être affectées dans une large mesure par le biais de programmes directs, susceptibles d’être plus avantageux pour les personnes handicapées. Idéalement, le Comité aimerait que le crédit d’impôt pour personnes handicapées occupe un rôle relativement moins important dans le système de soutien des personnes handicapées. Au chapitre 5, nous recommandons que les nouvelles sommes visant à favoriser l’équité et l’inclusion des personnes handicapées ne soient pas affectées à des mesures fiscales.

¹ Le crédit d’impôt pour personnes handicapées, comme d’autres crédits non remboursables, est calculé en multipliant un certain montant par un taux de crédit. Le taux de crédit de 16 % correspond au taux marginal d’imposition appliqué à la première tranche de 35 000 $ de revenu imposable. Le montant du crédit est indexé au coût de la vie. De plus, les provinces et les territoires accordent habituellement un crédit semblable au titre de l’impôt provincial ou territorial sur le revenu, et l’allégement fiscal que procurent les crédits d’impôt fédéral, provinciaux et territoriaux pour personnes handicapées se chiffre en moyenne à environ 1 600 $.

² Comme le crédit d’impôt pour personnes handicapées est surtout une mesure d’équité, il n’est pas fondé sur le revenu et est offert à tous les contribuables admissibles.

³ L’aidant ne peut demander le transfert du crédit d’impôt pour personnes handicapées que si la personne handicapée est à sa charge pour ce qui est des besoins de base (comme l’alimentation, le logement et les vêtements).

⁴ La réforme fiscale de 1988 a donné lieu à la transformation en crédits d’impôt d’un certain nombre de déductions fiscales, y compris la déduction pour personnes handicapées.

⁵ Le ministère des Finances a récemment procédé à une évaluation du crédit d’impôt pour personnes handicapées dont les résultats ont été publiés dans le rapport intitulé Dépenses fiscales et évaluations 2004.

⁶ La figure 2.2 présente les dépenses fiscales en dollars courants (c.-à-d. non rajustés en fonction de l’inflation). En tenant compte de l’inflation, les dépenses fiscales réelles ont légèrement baissé entre 1993 et 1999.

⁷ Seulement 1,5 % des demandeurs du crédit d’impôt pour personnes handicapées ont moins de 25 ans, et la plupart des personnes admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées dans ce groupe d’âge sont vraisemblablement des enfants au nom de qui les parents présentent des demandes.

⁸ Il convient toutefois de signaler que seule une petite proportion d’aînés sont admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées. Seulement 5 % des déclarants de 65 ans ou plus ont demandé le crédit en 2001. Cela dit, certains aînés qui y seraient admissibles peuvent ne pas le demander parce qu’ils n’ont pas d’impôt sur le revenu à payer.

⁹ Smart et Stabile, Tax Support for the Disabled in Canada, 2003.

¹⁰ Jusqu’en décembre 2003, l’Agence du revenu du Canada s’appelait l’Agence des douanes et du revenu du Canada.

¹¹ Les Wall, président de la Société ontarienne de la schizophrénie, le 27 novembre 2001.

¹² Le Comité a observé le processus consultatif, et deux de ses membres y ont participé à titre de représentants d’organismes de défense des droits des personnes handicapées.

¹³ Comité permanent du développement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées, L’équité fiscale pour les personnes handicapées, 2002, p. 17.

¹⁴ Comité permanent du développement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées, L’équité fiscale pour les personnes handicapées, 2002, p. 17.

¹⁵ Les membres du Comité recommandent que l’expression « la perception, la réflexion et la mémoire » soit remplacée par l’expression « les fonctions mentales nécessaires au fonctionnement quotidien » (recommandation 2.2). Les médecins et les psychologues demeureraient autorisés à attester ce genre de limitation marquée.

¹⁶ Aux termes de la Loi de l’impôt sur le revenu, les personnes admissibles au crédit d’impôt pour personnes handicapées ne peuvent s’en prévaloir si elles demandent déjà le remboursement de dépenses de soins auxiliaires ou de soins infirmiers de plus de 10 000 $ par le biais du crédit d’impôt pour frais médicaux.

¹⁷ Statistique Canada, Les mesures de soutien à l’incapacité au Canada, 2001 — tableaux, no 89-581-XIF au catalogue, 2003, pp. 119 et 130.

¹⁸ Le Québec applique son propre régime, le Régime de rentes du Québec.

¹⁹ Selon des données fournies par le ministère des Finances.

²⁰ Smart et Stabile, Tax Support for the Disabled in Canada, 2003.